澳門警察(第六期)

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《中華人民共和國海上交通安全法》、《中華人民共和
國海商法》、《中華人民共和國漁業法》等；第四層次：
與海域管理內容相關的其他相關法律，例如《中華人民
共和國土地管理法》、《中華人民共和國礦產資源法》、
《中華人民共和國測繪法》、《中華人民共和國環境保
護法》等；第五層次：單行條例，即對上述立法作出解
釋和適用的法律條例。
2. 大陸現行海域管理體系存在的問題
從海域管理法律體系的構建上來說，大陸海域管理
立法內容涵蓋廣，已初具規模。但諸法之間尚存在衝突
和不協調的問題。從海域管理體制設置上來說，大陸海
域管理權分屬海警局、海關、邊防等多個部門，各部門
間也缺乏有效的溝通機制。具體來說，大陸現行海域管
理體系尚存在一些問題，有待今後進一步完善。大陸的
這些經驗和教訓亦可為澳門法律立法作參考之用，以儘
快構建起科學的海域管理法律體系。
(1) 海域管理法律間有衝突
大陸海域立法間的衝突主要表現在《海域使用管理
法》和海域單行立法與《土地管理法》、《環境保護法》
等相關法規和條例尚存在不協調的問題。《 土地管理
法》、《環境保護法》等所規定的行政管理制度，也適
用於我國內水和領海之相關的管理活動，因此其與海域
使用管理制度內容相關，也存在內容的協調銜接問題。
以《海域使用管理法》與《土地管理法》對灘塗的使用權
為例 15：在潮上帶灘塗是土地的後備資源，而處在潮間
帶的灘塗仍屬於海洋的範圍之內。《海域使用管理法》
依法對潮間帶灘塗行使管轄權，卻又違反了《土地管理
法》中的相關規定。
(2) 管理權所屬機構分散，
用海管海缺乏統一的協調管理
2013 年以前，大陸海上維權主要依靠國家海洋局、
中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總
署海上緝私警察等五部門的執法隊伍，稱為“五龍治海 16 ”。
2013 年國家海洋局的重組終結了多部門共同承擔執法
維權的局面。但是，重組後的中國海警局隸屬國家海洋
局，受國土資源部管理，而又接受公安部的業務指導，
管理協調上仍然存在問題。
( 二 ) 澳門“三位一體”海域管理法律體系的構建
澳門的海域管理立法和制度構建均處在起步階段，
但一張白紙更能夠畫出最新最美的圖畫。上文可知，澳
門所轄海域功能的多樣性和澳門的發展機遇決定了澳門
需要構建系統科學的海域管理法律體系。但法律體系的
構建不是一蹴而就的，筆者認為，澳門海域管理立法體
系的構建可分為三個層次，逐步構建起“三位一體 ”的海
域管理法律體系。
1. 基本法層面：豐富《綱要法》的內容
2016 年 11 月 15 日，澳門《海域管理綱要法》諮詢
文本出台，法案規定了澳門海域管理的五大原則六個目
標十項職權 17。經過為期一個月的公開諮詢，法規起草
小組收到專家、社團和市民的許多有價值的意見和建議 18。
《海域管理綱要法》作為澳門海域管理的綱領性法律，
應當包括澳門海域管理、保護、發展的基本政策內容，
對於澳門的海域管理起到全面指導的作用。因此，在
《綱要法》諮詢文本的基礎上，法規起草小組應廣納諮
詢意見和建議，在充分分析諸意見的可行性和必要性的
基礎上進行統一歸納整合，形成一部兼具綜合性和可操
作性的海域管理基本法。具體來說，海域使用和管理的
制定原則應有所增加，政府對海域的管理許可權應更加
15. 同 11。
16. 〈國家海洋局重組：“五龍治海”時代終結〉，人民網 ，2017 年
10 月 1 日訪問。
17. 彭彥：〈澳門將制定綱要法加強海域管理〉，《法制日報》，2016 年 11 月 19 日，004 版。
18. 澳門《海域管理綱要法》諮詢總結報告：澳門法規起草小組，2017 年 7 月。
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